如何对待农村集体经济组织

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　　  【摘要】集体经济组织的两大本质——集体所有、村民自治，决定了政府及村委会对集体经济组织成员不应干预、不应强迫，而应多引导、强扶持，还应继续深化“三农”改革。    

　　准确认识农村集体经济组织是做好“三农”工作的首要问题。那么，集体经济组织的本质是什么？我们应如何对待集体经济组织，以促进农民增收、现代农业发展、新农村建设与城乡一体化发展？    

　　一、集体经济组织的本质    

　　(一)集体所有——集体经济组织成员依法共有集体经济组织的资源资产    

　　1.集体经济组织成员    

　　(1)从产权角度，作为个体的集体经济组织成员对集体资源资产不具有所有权，而作为整体的集体经济组织成员本应共有集体资源资产。    

　　(2)从构成角度，集体经济组织成员本应包括出生、迁入等新增的集体经济组织成员，而不包括死亡等被丧失、被取消成员资格的原集体经济组织成员。    

　　尽管集体经济组织成员共有集体资源资产、成员进退时享有或失去相应农村权益都是一种理想状态，但在政策设计或制度改革中应以此为指导，在贯彻落实或推进改革中应努力缩小其间差距。实际上，集体经济组织成员的产权享有、资格认定应由政策法规统一规范；前者早有明确而系统的规范，而后者至今没有明确的统一规范。    

　　2.集体资源资产    

　　尽管集体资源资产(包括集体所有土地、村内基础设施、村属企业厂矿、集体筹资入股提留等)看似集体经济组织所有，但其土地取得或收益分配是由相关政策法规统一规范或集体经济组织成员自主协商的，其生产经营或投资兴建是由集体经济组织成员自主决定或集体决策的，或是由政府、其他组织和个人投资兴建的，最终受益的是集体经济组织成员，而不是集体经济组织。    

　　(1)承包土地：现享有土地承包经营权的，主要限于第二轮土地承包时的集体经济组织成员依法承包的土地，且拟在第三轮及以后土地承包中，保持现有土地承包关系长久不变。这对具备一定农业生产经营能力并愿意从事农业生产经营的集体经济组织成员是很好的政策。但随着经济社会的不断发展，有近3亿农民工在城镇务工甚至落户，有相当部分在将来也不愿返乡；在30年甚至更长承包期里，有许多农民生老病亡、迁入迁出，甚至有部分人员成为机关事业单位职工、享受城镇职工基本养老保险待遇、成为其他集体经济组织成员。因而，既有相当部分享有土地承包经营权却不属于集体经济组织成员，也有相当部分应该属于集体经济组织成员却不能享有土地承包经营权。这主要是现实中“农民”的变与土地承包政策中“农民”的长久不变形成了矛盾。尽管让常住城镇甚至落户城镇的农民工在第二轮承包期里继续享有土地承包经营权是必要的，也很重要。但若在第三轮及以后土地承包中仍保持现有土地承包关系长久不变，就既不利于节约集约用地，也会导致一些农村发展成果倒流城镇，还容易让承包土地在事实上成为第二轮土地承包时的集体经济组织成员所有。    

　　(2)宅基地：宅基地与承包土地一样，集体经济组织成员可以依法地无偿取得、无偿使用。且房屋寿命长，还可修建，因而，往往是住宅所有权“绑架”了宅基地使用权，使一些宅基地闲置起来。为了破解这一困境，有些地方探索了有偿退出。宅基地并非农民财产而给予退地补偿，这只是一种变通的制度安排而已。    

　　(3)其他集体所有土地：除了承包土地、宅基地，其余的包括集体经济组织使用的集体所有土地，其实都是集体经济组织成员共有的。以集体经济组织名义使用或流转的土地，包括承包经营土地、建设基础设施、开办厂矿企业，最终受益的仍是集体经济组织成员。    

　　(4)村内基础设施：集体经济组织对集体经济组织成员投资以及政府补助、社会捐赠等兴建的水利、道路、学校、卫生室、文体活动室等基础设施也不具有实质的所有权，它们仍属于集体经济组织成员共有，服务于集体经济组织成员。    

　　(5)厂矿企业：创办村属企业、兴办加工作坊或者吸引村外资本投资，包括租地、建厂，这些生产经营活动仍是集体经济组织成员以村民小组会议或户代表会议为主要平台集体决策的结果，甚至参与管理、参与监督，进而获取相应收益。    

　　(6)集体筹资入股提留：集体筹资筹劳入股、包括征地在内的集体提留等，它们要么是为了发展集体经济，要么是用于基础设施建设或促进公益事业发展。这些都由集体经济组织成员集体决策，属于集体经济组织成员的资产，最终受益的仍是他们。    

　　综上，集体经济组织对集体资源资产不具有实质的所有权，它在产权方面只具有地理边界意义；集体所有制的实质，是集体经济组织成员依法共有集体经济组织的资源资产。如果集体所有土地及其他集体资源资产属于集体经济组织所有，那就既容易侵犯集体经济组织成员的合法权益，也不利于推进村民自治。    

　　(二)村民自治——村民以村民小组会议为主要平台依法行使村务决策、管理、监督权利    

　　集体经济组织成员由于土地共有、利益相关、血亲相连、文化相联、规模适度而具有深厚的村民自治的经济基础、空间基础、心理基础、组织基础。集体经济组织是集体经济组织成员在相关政策法规统一规范下在村内自治的社会组织。其前提是依法，尤其是依法共有集体资源资产、平等参与村内公共事务管理；其主要特性是自我组织，即集体经济组织成员主要通过村民小组会议或户代表会议行使村务决策、管理、监督权利。如果集体资源资产属于集体经济组织所有而不属于集体经济组织成员共有，或者如果全体集体经济组织成员不共有而只是部分集体经济组织成员依法占有，那么集体经济组织成员参与村内公共事务管理的积极性就不高，村民自治就得不到积极发展。其实，集体经济组织成员共有集体资源资产决定了他们能平等参与村内公共事务管理，而村民平等参与村内公共事务管理要求他们共有集体资源资产。村内公共事务的决策经过村民小组会议表决通过，并相互监督执行，让村民自己管理自己，让村民做村民的工作，让村民为自己负责。然而，现行土地承包政策中“农民”的长久不变与现实中“农民”的变，既未体现村民共有集体资源资产，也会影响村民自治的作用发挥。    

　　二、政府及村委会对集体经济组织成员应有作用的建议    

　　(一)尊重意愿不干预不强迫——充分体现集体所有、村民自治两大本质    

　　1.集体经济组织成员依法共有集体经济组织的资源资产。这就首先要求出台的政策法规应坚持并体现“集体所有”“节约用地”“农地农用”“村民自治”等“三农”基本制度或主要政策。良法良策是善治之前提，如果形势发生了很大变化，原政策法规不能较好地体现“三农”基本制度或主要政策，就需要与时俱进地加以修订。其次要求政府、村委会、企业、村社干部以及集体经济组织成员等组织和个人，都应严格遵守，不能与之偏离、不能与之违背。    

　　(1)在制度设计上，需要认真检视现行“三农”政策法规。    

　　①集体经济组织成员资格认定：它既事关广大群众民主权利行使、土地承包经营、宅基地取得、基本公共服务享受、集体资产收益分配、支农惠农政策享受、征地安置补偿等切身利益，也事关农民增收、现代农业发展、新农村建设，还事关“三农”法治建设、政策完善、行政管理甚至事关改革、发展、稳定全局。因而，它既不属于村民自治范围，也不属于地方事权，而属于中央事权，它只能由国家的法律政策统一规范。    

　　②土地承包政策：由于现实中“农民”的变与土地承包政策中“农民”的长久不变形成了矛盾，因而需要改革现行土地承包制度，它宜在坚守农村土地集体所有制下，体现人地相适、权责相当、大稳定小调整的改革思路。    

　　③目前存在的认识误区：“农村土地是农民财产”“农村土地征收中土地有补偿”“有偿退出土地承包经营权”“保持现有土地承包关系长久不变”“农村土地具有社会保障功能”等等，这些不但与农村土地集体所有制相矛盾，也会阻碍深化“三农”改革进程，影响农民进城落户进程，还会形成新的城乡二元体制机制，不利于推进国家治理体系和治理能力现代化。    

　　为防止村民自治、村委执行中甚至政府行政、政策出台、法规制定中偏离或违背农村土地集体所有制、侵犯集体经济组织成员合法权益，不但需要在政策法规上给予保障，更需要修订不符合“三农”基本制度或主要政策的政策法规。    

　　(2)在调控政策上：为保障粮食安全，严守耕地红线，就需要坚持“农地农用”管制原则，调控非粮化生产，推行绿色生产等；为适当保持农产品价格稳定，就需要整体掌握农产品供求信息，稳定现有农业生产规模，优化农产品结构，完善最低收购价政策，健全农村物流体系以及保持适当的粮食储备规模等；为保持农业持续健康发展，需要进一步优化“三农”财政投入结构加大农业农村基础设施建设、加快农村社会事业发展，进一步提高农业补贴的指向性、精准性，强化激励约束机制确保“三农”贷款投放持续增长。    

　　(3)在制度遵守上：就应充分保障集体经济组织成员的土地承包经营权、房屋所有权、民主参与权、集体资产收益分配权及其他合法权益，充分尊重集体经济组织成员承包土地生产经营权；土地流转一定要遵循自愿原则，土地退出一定要遵循自愿加审慎原则，不干预其生产经营，不强迫其流转退出。集体经济组织成员也应合理利用土地，要农地农用，不撂荒土地，不损害土地，不侵犯他人合法权益等。    

　　2.村民主要通过村民小组会议或户代表会议实现依法自治。这就要求村民小组会议要遵守相关政策法规，尤其要坚持“集体所有”“村民自治”；要求村民积极参与村民小组会议，积极商议村内公共事务或公益事业，依法办理自己的事情，充分发挥村民的主体作用，努力实现民主决策、民主管理、民主监督；要求选举产生的村民小组组长或村委干部与其他村民一样，在村民小组会议或户代表会议上，只能享有一票的决策权，而不能享有一票否决权或最后决策权；也要求村民在参与村务中不断提高议事能力，既维护自己的合法权益，又促进社会主义新农村建设，并为参与更大范围的公共治理创造主体条件。    

　　(二)深化改革多引导强扶持——建设城乡一体化的社会主义新农村    

　　鉴于农业生产效率较低、农业风险较大、农村资源要素集聚度不高、农村经济社会发展相对滞后的客观实际，需要政府、村委会等给予集体经济组织成员必要的引导与扶持；鉴于目前“三农”政策还存在集体经济组织成员资格认定或农民界定法规上未明确，对农村土地有诸多认识误区，面临土地闲置、人地不适、城乡二元等问题，更需要继续深化改革。    

　　1.深化“三农”改革：其基本思路应是，坚守集体所有、坚持村民自治，在符合国情国策、保护农民权益、促进农业农村发展、维护社会稳定前提下，坚持实事求是、尊重意愿、人地相适、节约用地、公正合理原则，以耕地承包制度改革为首要突破口。    

　　(1)以享有或曾享有土地承包经营权作为集体经济组织成员资格认定的主要基准，以从事农业生产经营作为成员权益享受的重要条件。    

　　(2)改革家庭承包耕地为农民承包耕地，即在以后耕地承包中主要向从事农业生产经营的集体经济组织成员发包。    

　　(3)在农村依法享有土地承包经营权，并具有合法固定住宅的城镇户籍人口，可申请落户本集体经济组织。    

　　(4)对既没有农村住宅又没有土地承包经营权的常年在外务工经商的集体经济组织成员，需要在本村社连续从事农业生产经营五年以上，方可申请宅基地；鼓励他们租借本村社住宅。    

　　(5)探索建立宅基地有偿退出并妥善安置制度。    

　　(6)征收农民土地中，用安置过渡费代替土地补偿费、安置补助费。对常住农村的集体经济组织成员，其安置过渡费标准为当地城镇居民人均年消费支出金额的5倍左右。    

　　(7)将农村居民养老保险基础养老金与农村低保标准逐步衔接起来，之后随农村低保标准同步调整。    

　　(8)提供农村基本公共服务、出台支农惠农政策时，应主要面向落户农村且常住农村的集体经济组织成员。    

　　(9)农村户籍人口通常以户籍地享受社会救助政策，以常住地享受教育、就业政策。    

　　2.多引导：可及时准确、简明扼要地发布农业生产、农产品销售、农业政策、农业服务等信息，引导村民掌握先进适用的农业生产技术、农业经营管理、农产品销售、绿色生产甚至农产品初加工等知识技能，鼓励村民积极地依法参与村内公共事务管理。    

　　3.强扶持：鉴于农村经济社会发展相对滞后，参照发达国家农业发展现状，前瞻我国农业未来发展，遵循农业生产经营规律，还应继续加大“三农”补助尤其是农业补助力度，进一步扶持农村金融业、保险业持续健康发展。    

　　综上所述，集体经济组织之“集体”“组织”主要通过村民小组会议或户代表会议来体现；村民参与管理的村务除了“经济”还有“社会”“文化”“生态”“党建”等；集体经济组织也并非严格意义上的经济实体。而且，集体经济组织在集体资源资产产权方面只具有地理边界意义，村民小组也具有此区分功能，并同时具有集体经济组织其他功能。因此，“村民小组”比“集体经济组织”更具丰富内涵。“集体所有”中的“集体”常被误解为“集体经济组织”，从而被误解为集体经济组织对集体资源资产具有所有权；而“村民所有”能较清楚地体现集体经济组织成员共有集体资源资产这一本质。在土地承包、宅基地取得、征地安置补偿、户籍管理、支农惠农、公共服务等政策设计或制度改革中，“村民”比“集体经济组织成员”要通俗明白得多。因此，建议用“村民所有”代替“集体所有”，用“村民”代替“集体经济组织成员”，用“村民小组”代替“集体经济组织”或表示集体经济组织的“集体”。实际上，只有“虚化”农村集体经济组织，才能真正体现其村民所有、村民自治两大本质，才能更好促进农民增收、现代农业发展、新农村建设与城乡一体化发展。